Videoüberwachung in einer Zahnarztpraxis

Den Sachverhalt, um den es geht, fasst das Bundesverwaltungsgericht so zusammen:

• Klägerin ist eine Zahnärztin. Sie wendet sich gegen eine datenschutzrechtliche Anordnung zur Videoüberwachung in ihrer Praxis.
• Die Eingangstür der Praxis ist während der Öffnungszeiten nicht verschlossen. Der Empfangstresen ist nicht besetzt.
• Oberhalb des Tresens befindet sich eine Digitalkamera, die laufend Bilder in Echtzeit herstellt. Die Bilder lassen sich auf Monitoren ansehen. Diese Monitore sind in den Behandlungszimmern aufgestellt hat („Kamera-Monitor-System“).
• Die Klägerin hat angegeben, dass sie die Möglichkeit, die Bildaufnahmen zu speichern, nicht nutzt.
• Die Kamera überwacht den Bereich hinter dem Empfangstresen sowie diejenigen Bereiche, in denen sich Besucher nach dem ungehinderten Betreten der Praxis aufhalten (Bereich vor dem Empfangstresen, Flur zwischen Eingangstür und Tresen und ein Teil des vom Flur abgehenden Wartebereichs).
• An der Außenseite der Eingangstür und am Tresen hat die Klägerin jeweils ein Schild mit der Aufschrift „Videogesichert“ angebracht.

Anordnung der Datenschutzaufsicht

Die Landesdatenschutzbeauftragte gab der Klägerin im Jahr 2012 neben anderen Anordnungen auf, die Kamera so auszurichten, dass die Bereiche, die Besuchern offenstehen, während der Öffnungszeiten der Praxis nicht mehr erfasst werden.

Bestätigung der Anordnung durch drei Instanzen

Die Rechtmäßigkeit dieser Anordnung haben sowohl das zuständige Verwaltungsgericht als erste Instanz wie auch das Oberverwaltungsgericht als zweite Instanz bestätigt.

Die Klägerin gibt sich damit nicht zufrieden. Doch das Bundesverwaltungsgericht ist ebenfalls der Auffassung, dass die Anordnung rechtmäßig ist.

Nichts Neues durch die DSGVO

Dabei hebt es zunächst hervor, dass die Anordnung aus dem Jahr 2012 (natürlich) nicht an der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) zu messen ist, sondern an dem damals geltenden Bundesdatenschutzgesetz (BDSG). Auf dieser Basis bestätigt das Gericht, dass die Anordnung rechtens ist.

Anordnungsbefugnis

Eine Anordnungsbefugnis der Aufsichtsbehörde besteht auch unter Geltung der DSGVO:

• Die Aufsichtsbehörde hat angeordnet, die Digitalkamera so auszurichten, dass sie den öffentlich zugänglichen Bereich der Zahnarztpraxis der Klägerin nicht erfasst. Eine solche Anordnung lässt sich der Abhilfebefugnis nach Art. 58 Abs. 2 Buchst. d DSGVO zuordnen.
• Danach kann die Aufsichtsbehörde den Verantwortlichen anweisen, Verarbeitungsvorgänge auf bestimmte Weise und innerhalb eines bestimmten Zeitraums in Einklang mit der Verordnung zu bringen. Diese Befugnis soll als Auffangtatbestand grundsätzlich jeden Verstoß gegen die Datenschutz-Grundverordnung, d.h. jede unionsrechtswidrige Verarbeitung von personenbezogenen Daten, erfassen.

Bilder als personenbezogene Daten

Die Bilder, die das von der Klägerin eingesetzte Kamera-Monitor-System herstellt, enthalten aufgrund der Erkennbarkeit der abgebildeten Personen personenbezogene Daten im Sinne von Art. 4 Nr. 1 DSGVO.

Verarbeitung dieser Daten

Bei den Bildaufnahmen handelt es sich um eine Verarbeitung dieser Daten. Nach Art. 4 Nr. 2 DSGVO ist darunter jeder Vorgang zu verstehen, der mit oder ohne Hilfe automatisierter Verfahren im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten ausgeführt wird.

Die sich an diese Begriffsbestimmung anschließende, ersichtlich umfassende Aufzählung von Vorgängen in Art. 4 Nr. 2 DSGVO zeigt, dass der Begriff der Verarbeitung jeglichen Umgang mit personenbezogenen Daten erfasst.

Zulässigkeit der Verarbeitung

Die Zulässigkeits-Voraussetzungen für die Verarbeitung sind in Art. 6 Abs. 1 DSGVO abschließend geregelt, wobei die Absätze 2 und 3 begrenzte Öffnungsklauseln zugunsten der Mitgliedstaaten enthalten.

Haben die Betroffenen wie im vorliegenden Fall nicht rechtswirksam in die Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten eingewilligt (Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a i.V.m. Art. 4 Nr. 11 DSGVO), sind Verarbeitungsvorgänge nur rechtmäßig, wenn sie sich auf mindestens einen Erlaubnistatbestand des Art. 6 Abs. 1 DSGVO stützen lassen.

Keine rechtswirksame Einwilligung vorhanden

Eine rechtswirksame Einwilligung muss auf einer freien Entscheidung beruhen. Die Betroffenen müssen auf den vorgesehenen Zweck der Maßnahme hingewiesen werden.

Danach liegt auf der Hand, dass auch deutlich sichtbar angebrachte Hinweise auf die Beobachtung nicht zu dem Schluss berechtigen, dass Personen durch das Betreten des überwachten Raums rechtswirksam ihr Einverständnis mit der Beobachtung zum Ausdruck bringen.

Die Hinweisschilder mit der Aufschrift „Videogesichert“ an der Außenseite der Eingangstür und am Tresen der Praxis der Klägerin sind für die Zulässigkeit der Videoüberwachung ohne Bedeutung.

Keine Überwachung im öffentlichen Interesse

Datenverarbeitungen durch Privatpersonen wie die Videoüberwachung der Klägerin lassen sich von vornherein nicht auf Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e DSGVO stützen.

Danach muss die Datenverarbeitung erforderlich für die Wahrnehmung einer Aufgabe sein, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Eine zusätzliche Abwägung mit den Interessen der Betroffenen ist nicht vorgesehen.

Dies lässt sich in Anbetracht des hohen Stellenwerts des informationellen Selbstbestimmungsrechts der Betroffenen nur rechtfertigen, wenn der Anwendungsbereich des Tatbestands entsprechend seinem Wortlaut auf behördliche oder staatlich veranlasste Verarbeitungsvorgänge beschränkt wird.

Die Verarbeitung personenbezogener Daten unterfällt dem Schutzbereich der Grundrechte auf Privatleben nach Art. 7 und auf Schutz der eigenen Daten nach Art. 8 der Grundrechtecharta der Europäischen Union.

Keine Wahrnehmung öffentlicher Interessen

Dementsprechend erfasst Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e DSGVO Datenverarbeitungen durch Behörden, die diese in Erfüllung ihrer Aufgaben vornehmen.

Privatpersonen können sich darauf nur berufen, wenn ihnen die Befugnis, auf personenbezogene Daten zuzugreifen, im öffentlichen Interesse oder als Ausübung öffentlicher Gewalt übertragen ist. Sie müssen anstelle einer Behörde tätig werden. Dies setzt einen wie auch immer gestalteten staatlichen Übertragungsakt voraus.

Eine Privatperson kann sich nicht selbst zum Sachwalter des öffentlichen Interesses erklären. Insbesondere ist sie nicht neben oder gar anstelle der Ordnungsbehörden zum Schutz der öffentlichen Sicherheit berufen.

Beim Schutz individueller Rechtsgüter, seien es ihre eigenen oder diejenigen Dritter, verfolgt sie keine öffentlichen, sondern private Interessen.

Rechtlicher Maßstab für private Überwachungen

Daraus folgt, dass die Öffnungsklauseln des Art. 6 Abs. 2 und 3 DSGVO für Verarbeitungen nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e DSGVO Videoüberwachungen privater Verantwortlicher nicht erfassen.

Zweistufige Prüfung

Danach muss die Verarbeitung zur Wahrung der berechtigten Interessen des Verantwortlichen oder eines Dritten erforderlich sein, sofern nicht die Interessen oder Grundrechte und Grundfreiheiten der betroffenen Person, die den Schutz personenbezogener Daten erfordern, überwiegen.

Das zweistufige Prüfprogramm dieser Bestimmung entspricht demjenigen des § 6b Abs. 1 BDSG a.F.

Erforderlichkeit und Interessenabwägung

Die Verarbeitung ist erforderlich, wenn der Verantwortliche zur Wahrung berechtigter, d.h. schutzwürdiger und objektiv begründbarer Interessen, darauf angewiesen ist.

Eine nach diesem Maßstab erforderliche Verarbeitung ist zulässig, wenn die Abwägung im jeweiligen Einzelfall ergibt, dass berechtigte Interessen des Verantwortlichen höher zu veranschlagen sind als das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen.

Hierfür ist nach Erwägungsgrund 47 zur Datenschutz-Grundverordnung unter anderem bedeutsam,

• ob die Datenverarbeitung für die Verhinderung von Straftaten unbedingt erforderlich ist,
• ob sie absehbar, d.h. branchenüblich ist, oder
• ob die Betroffenen in der konkreten Situation vernünftigerweise damit rechnen müssen, dass ihre Daten verarbeitet werden.

Fehlende Erforderlichkeit im konkreten Fall

Danach wäre die Videoüberwachung des öffentlich zugänglichen Bereichs der Zahnarztpraxis der Klägerin auch nach Maßgabe des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. f DSGVO unzulässig, weil sie nicht erforderlich ist, um berechtigte Interessen der Klägerin zu wahren.

Nach dem allgemein anerkannten Begriffsverständnis ist Erforderlichkeit anzunehmen, wenn ein Grund, etwa eine Gefährdungslage, hinreichend durch Tatsachen oder die allgemeine Lebenserfahrung belegt ist, und ihm nicht ebenso gut durch eine andere gleich wirksame, aber schonendere Maßnahme Rechnung getragen werden kann.

Schonender als die Videoüberwachung sind insbesondere Maßnahmen, die das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Besucher der öffentlich zugänglichen Räume nicht berühren.

Situation im Besucherbereich

Nach diesem Maßstab hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die von der Klägerin angeführten Gründe die Erforderlichkeit der Videoüberwachung des Besucherbereichs ihrer Zahnarztpraxis während der Öffnungszeiten nicht begründen können.

Daher kann dahingestellt bleiben, ob sich die Videoüberwachung auch deshalb als nicht als erforderlich erweist, weil die Klägerin darauf verwiesen werden kann, die Eingangstür ihrer Praxis verschlossen zu halten, d.h. die Widmung des Besucherbereichs als öffentlich zugänglich aufzuheben.

Die Angaben der Klägerin sind wie folgt zu würdigen:

Fehlen einer besonderen Gefährdungslage

Die Klägerin hat geltend gemacht, der ungehinderte Zugang zu ihrer Praxis könne ausgenutzt werden, um dort unerkannt Straftaten zu begehen.

Die Gesichtspunkte der Verhinderung und Aufklärung von Straftaten stellen grundsätzlich berechtigte Interessen im Sinne von § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG a.F. dar.

Sie können eine Videoüberwachung jedoch nur dann als objektiv begründbar rechtfertigen, wenn eine Gefährdungslage besteht, die über das allgemeine Lebensrisiko hinausgeht.

Eine solche Gefährdung kann sich nur aus tatsächlichen Erkenntnissen ergeben; subjektive Befürchtungen oder ein Gefühl der Unsicherheit reichen nicht aus.

Das Oberverwaltungsgericht hat keine Tatsachen festgestellt, die die Annahme stützen, in Bezug auf die Zahnarztpraxis der Klägerin bestehe eine erhöhte, über das allgemeine Lebensrisiko hinausgehende Gefährdungslage.

Der Umstand, dass in der Praxis Betäubungsmittel und Wertsachen wie etwa Zahngold aufbewahrt werden, ist für sich genommen nicht geeignet, eine besondere Gefährdung in Bezug auf Diebstähle während der Öffnungszeiten zu begründen.

Schlösser statt Videoüberwachung

Diebstähle von Betäubungsmitteln und Wertsachen, die sich nach dem Vortrag der Klägerin im Bereich des unbesetzten Empfangstresens befinden, kann die Klägerin dadurch verhindern, dass sie für deren Aufbewahrung in verschließbaren Schränken oder Behältern, vorzugsweise in anderen Bereichen der Praxis, sorgt.

Der Gefahr, dass Diebe Wertsachen von Patienten während der Behandlung aus dem Wartebereich stehlen, kann die Klägerin dadurch begegnen, dass sie die Patienten dazu anhält, ihre Wertsachen in das Behandlungszimmer mitzunehmen.

Auch kann sie Behälter zur Verfügung stellen, die sich nach Einwurf einer Münze oder eines Chips verschließen lassen.

Hilfe für Patienten

Schließlich muss der Wartebereich der Praxis nicht überwacht werden, um dort sitzenden Patienten, insbesondere nach der Behandlung, rasch zu Hilfe kommen zu können.

So kann diesen Patienten beispielsweise ein Druckknopf in die Hand gegeben werden, den sie im Notfall betätigen können, um Hilfe herbeizurufen.

Das ist auch deshalb vorzuziehen, weil die Videoüberwachung nur einen Teil des Wartebereichs erfasst.

Einsparung von Betriebskosten

Die Klägerin hat nicht ansatzweise dargelegt, dass sie auf die Videoüberwachung angewiesen ist, um die Betriebskosten ihrer Praxis zu senken.

Bei dem Bestreben, Kosten einzusparen, handelt es sich grundsätzlich um ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 6b Abs. 1 Nr. 3 BDSG a.F. Dies gilt für das Interesse, Personalkosten zu vermeiden, die durch die Einstellung von Beschäftigten anfallen.

Allerdings muss der Verantwortliche darlegen, dass er diese Kosten auch durch andere Vorkehrungen, insbesondere durch organisatorische Veränderungen anstelle der Videoüberwachung, nicht vermeiden oder in einer hinnehmbaren Größenordnung halten kann.

Die Kostenersparnis kann die Erforderlichkeit der Videoüberwachung jedenfalls nur dann begründen, wenn die ansonsten entstehenden Kosten im Verhältnis zum Umfang der geschäftlichen Tätigkeit ins Gewicht fallen oder gar deren Wirtschaftlichkeit infrage stellten.

Bemerkenswerte Aussagen

Die Aussagen des Bundesverwaltungsgerichts sind teils eher banal, teils aber ausgesprochen bemerkenswert.

Eher banal ist vor allem die Aussage, dass Videoaufnahmen von Personen personenbezogene Daten enthalten. Dies hat der Europäische Gerichtshof mehrfach ausdrücklich entschieden.

Enttäuschte Erwartungen mancher

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2019-6 C 2.18 ist abrufbar unter https://www.bverwg.de/270319U6C2.18.0.

Die Ausführungen zur Rechtslage nach der DSGVO finden sich vor allem in Rn. 41-48 der Entscheidung.

Zum Begriff der Erforderlichkeit verweist Rn. 48 auf Ausführungen in den Rn. 24-35 zum „alten BDSG“. Daraus ist zu entnehmen, dass das Gericht den Begriff der Erforderlichkeit so auslegt, wie es zum bisherigen Recht („altes BDSG“) der Fall war.