Welche Rechte hat der Personalrat bei der Arbeitszeit?
Bei der Regelung der Arbeitszeit und der Arbeitszeiterfassung sind verschiedene Interessenslagen zu berücksichtigen. Wir klären, welche Möglichkeiten der Mitbestimmung sowie Rechte und Pflichten der Personalrat hat.
Bedeutung der Arbeitszeitregelungen
Politiker in Bund, Ländern und Gemeinden – zugleich die eigentlichen Arbeitgeberim öffentlichen Dienst – erwarten einen Beschäftigten mit möglichst großer Bereitschaft, „immer“ zur Verfügung stehen zu haben. Die nicht enden wollende angespannte Haushaltslage steht dem aber mit der Einschränkung gegenüber, dafür nicht genug Geld bezahlen zu können.
Die Interessenlage der Beschäftigten ist es aber, die zeitlichen Anforderungen im Beruf und in der Familie in Einklang zu bringen (Work-Life-Balance) und dabei die Existenzsicherung im Auge zu behalten.
Arbeitszeiten müssen vor dem Hintergrund der jeweiligen Interessenlagen geregelt werden. Dabei kommt in den Betrieben und Verwaltungen der Flexibilisierung der Arbeitszeit eine besondere Bedeutung zu. Die Tarifvertragspartner haben diese Notwendigkeiten erkannt und in den großen Manteltarifverträgen für den öffentlichen Dienst eine Fülle von Öffnungsklauseln für eine Flexibilisierung aufgenommen, sodass fast „passgenaue“ Arbeitszeitregelungen getroffen werden können.
Begriffliche Grundlagen der Arbeitszeitregelung
Das Arbeitszeitgesetz (ArbZG) definiert folgende Begriffe:
Arbeitszeit:
Zeit vom Beginn bis zum Ende der Arbeit ohne die Ruhepausen
Ruhezeit:
Zeit zwischen dem Arbeitsende und dem Beginn des neuen Arbeitstags; zwischen Beendigung der Arbeit am Vortag und Wiederaufnahme am nächsten Tag muss eine Ruhezeit von mindestens elf Stunden (in einigen Bereichen, z.B. in Krankenhäusern, genügen zehn Stunden) eingehalten werden.
Nachtarbeit:
Jede Arbeit, die mehr als zwei Stunden der Nachtzeit, also der Zeit zwischen 23.00 Uhr und 06.00 Uhr, umfasst. Sie darf höchstens acht Stunden, nur in Ausnahmefällen bis zu zehn Stunden dauern. (Im TVöD heißt es in § 7: Nachtarbeit ist die Arbeit zwischen 21.00 Uhr und 06.00 Uhr.)
Höchstdauer der Arbeitszeit:
An Werktagen (montags bis samstags) darf die Arbeitszeit von acht Stunden – eine 48-Stunden-Woche – grundsätzlich nicht überschritten werden. Eine Verlängerung der Arbeitszeit auf bis zu zehn Stunden pro Tag ist möglich, wenn die Ausgleichszeitraum-Regelung angewandt wird. Das bedeutet, dass innerhalb von 24 Wochen bzw. sechs Monaten eine durchschnittliche Arbeitszeit von höchstens 48 Stunden erreicht werden muss. Danach ist für eine Zeit lang auch eine 60-Stunden-Woche gesetzlich zulässig, sofern dies wieder ausgeglichen wird. Allerdings gibt es hiervon bei bestimmten Arbeitsformen (Rufbereitschaft) Ausnahmen.
Pausen:
Eine Pause selbst gehört nicht zur Arbeitszeit. In ihr kann der Arbeitnehmer nicht verpflichtet werden, Arbeit zu leisten. Während der Pause kann der Arbeitnehmer frei darüber entscheiden, wo und wie er diese Zeit verbringt, da er von jeder Dienstverpflichtung und auch von jeder Verpflichtung, sich zum Dienst bereitzuhalten, freigestellt ist. Nach § 4 ArbZG haben Arbeitnehmer Anspruch auf eine im Voraus feststehende Ruhepause von mindestens einer halben Stunde bei einer Arbeitszeit von mehr als sechs Stunden. Bei einer Arbeitszeit von bis zu neun Stunden muss die Pause mindestens 45 Minuten betragen; die Arbeitsunterbrechung kann auch in mehrere viertelstündige Pausen aufgeteilt werden.
Arbeitsbereitschaft:
Zeit wacher Achtsamkeit im Zustand der Entspannung; d.h., der Arbeitnehmer ist in der Dienststelle anwesend und steht zur Verfügung, jeden Moment in einen Arbeitsprozess eingreifen zu können. Das setzt voraus, dass er tatsächlich nicht arbeitet: Wenn die Arbeitsleistung gerade in der Überwachung beispielsweise von laufenden Maschinen besteht, ist dies die volle Leistung und nicht nur Arbeitsbereitschaft.
Bereitschaftsdienst:
Der Beschäftigte muss sich an einem vom Arbeitgeber festgelegten Ort aufhalten und die Arbeit aufnehmen können, sobald dies notwendig ist – er muss dabei aber nicht im Zustand wacher Aufmerksamkeit sein.
Im TVöD heißt es in § 7:
Bereitschaftsdienst leisten Beschäftigte, die sich auf Anordnung des Arbeitgebers außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit an einer vom Arbeitgeber bestimmten Stelle aufhalten, um im Bedarfsfall die Arbeit aufzunehmen.
Rufbereitschaft: Der Beschäftigte hält sich nicht in der Dienststelle oder im Betrieb auf, sondern an einem von ihm selbst bestimmten Ort. Er muss allerdings erreichbar sein und unverzüglich dorthin kommen, wenn gerufen wird. Rufbereitschaft ist keine Arbeitszeit; sie beginnt erst mit der Anwesenheit in der Dienststelle oder im Betrieb.
Im TVöD heißt es in § 7:
Rufbereitschaft leisten Beschäftigte, die sich auf Anordnung des Arbeitgebers außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit an einer dem Arbeitgeber anzuzeigenden Stelle aufhalten, um auf Abruf die Arbeit aufzunehmen. Rufbereitschaft wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass Beschäftigte vom Arbeitgeber mit einem Mobiltelefon oder einem vergleichbaren technischen Hilfsmittel ausgestattet sind.
Tarifvertragliche Definitionen zur Arbeitszeit
Ausgleichszeitraum:
In ihm wird die durchschnittliche gesetzliche (Beamte), tarifvertragliche oder individuell vereinbarte Arbeitszeit in Gänze erbracht. Derzeit umfasst er in den meisten Verwaltungsbereichen einen Zeitraum von einem Jahr.
Arbeitszeitkorridor:
Er ermöglicht eine wöchentliche Arbeitszeit von bis zu 45 Stunden, ohne dass Zeitzuschläge für Überstunden fällig werden.
Arbeitszeitkonto:
In ihm werden alle Arbeitszeiten eines Beschäftigten gebucht. Es bildet die Grundlage für eine umfassende Flexibilisierung und ist bei Anwendung eines Arbeitszeitkorridors oder einer Rahmenzeit tariflich vorgeschrieben.
Rahmenzeit:
In dieser täglichen Zeit (häufig von 06.00 bis 20.00 Uhr) darf bis zu zwölf Stunden gearbeitet werden. Die innerhalb dieser Zeit geleisteten zusätzlichen Arbeitsstunden werden im Ausgleichszeitraum ausgeglichen, worüber ein Arbeitszeitkonto zu führen ist.
Wechselschichtarbeit:
Dies ist die Arbeit nach einem Schichtplan, der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Wechselschichten vorsieht, bei denen Beschäftigte durchschnittlich längstens nach Ablauf eines Monats erneut zur Nachtschicht herangezogen werden.
Wechselschichten:
Wechselschichten sind wechselnde Arbeitsschichten, in denen ununterbrochen bei Tag und Nacht, werktags, sonntags und feiertags gearbeitet wird. Nachtschichten sind Arbeitsschichten, die mindestens zwei Stunden Nachtarbeit umfassen.
Schichtarbeit
Schichtarbeit ist die Arbeit nach einem Schichtplan, der einen regelmäßigen Wechsel des Beginns der täglichen Arbeitszeit um mindestens zwei Stunden in Zeitabschnitten von längstens einem Monat vorsieht und die innerhalb einer Zeitspanne von mindestens 13 Stunden geleistet wird.
Mehrarbeit
Mehrarbeit sind die Arbeitsstunden, die Teilzeitbeschäftigte über die vereinbarte regelmäßige Arbeitszeit hinaus bis zur regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit von Vollbeschäftigten leisten.
Rechte und Pflichten des Personalrats bei der Arbeitszeit
Der Umfang der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit ist den einschlägigen gesetzlichen Regelungen (für Beamte) und den anzuwendenden Tarifverträgen (für Arbeitnehmer) zu entnehmen und unterliegt somit nicht der Mitbestimmung.
Beispiel: Rücksichtnahme auf zumutbare Verkehrsverbindungen
Im Rahmen seiner allgemeinen Aufgaben hat der Personalrat darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten bestehenden arbeitszeitrechtlichen Bestimmungen von der Dienststelle beachtet werden. Dadurch sollen die Beschäftigten in den Stand versetzt werden, ihre Interessen an der Festlegung von Beginn und Ende sowie Lage und Dauer der täglichen Arbeitszeit und damit zugleich an der Festlegung der Freizeit für die Gestaltung ihres Privatlebens wahrzunehmen. Dazu gehören beispielsweise die Einhaltung der arbeitszeitrechtlichen Vorschriften sowie die Berücksichtigung aller berechtigten Bedürfnisse wie Rücksichtnahme auf zumutbare Verkehrsverbindungen.
Der Mitbestimmung durch den Personalrat unterliegen:
- das Festlegen von Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen in der Dienststelle
- die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage
Die Mitbestimmung bei „Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen“ erstreckt sich auf den gesamten Arbeitstag der Beschäftigten. Die Mitbestimmung gilt aber auch für Arbeitszeitregelungen, die sich nur auf einen Teil des Arbeitstags beziehen. Dies gilt auch für Telearbeit außerhalb der Dienststelle (Festlegung der Zeiten der Erreichbarkeit und der Einschaltzeiten [Betriebszeiten] des Computers, aber auch etwaiger Anwesenheitszeiten in der Dienststelle).
Dienstvereinbarung unumgänglich
Der Personalrat sollte Arbeitszeitregelungen einer Dienststelle wegen ihrer Bedeutung für alle Beschäftigten nur in Form einer Dienstvereinbarung treffen, die insbesondere auch die oftmals sensible Frage der Zeiterfassung regelt.
Arbeitszeiterfassung
Beabsichtigt die Dienststelle, das Einhalten der festgelegten Arbeitszeit zu dokumentieren, wird dadurch das Verhalten oder die Leistung der betroffenen Beschäftigten kontrolliert. Eine solche Maßnahme kann in die Persönlichkeitsrechte des Einzelnen eingreifen und unterliegt der Beteiligung des Personalrats.
Sind für solche Kontrollen speziell technische Einrichtungen zu benutzen, gehen mit der Maßnahme oftmals intensive Aufzeichnungen und Protokollierungen einher, die über einen längeren Zeitraum ständig festgehalten werden.
Begriffe zur Arbeitszeiterfassung
Technische Einrichtungen
Eine Legaldefinition, was technische Einrichtungen sind, besteht nicht. Das BVerwG hat den Begriff umschrieben. Danach ist unter technischer Einrichtung all das zu verstehen, was außerhalb der menschlichen Sinne zum Registrieren von Daten dient. Die Daten müssen Schlüsse auf das Verhalten oder die Arbeitsleistung von Beschäftigten zulassen. Es muss sich um Anlagen oder Geräte handeln, die durch technische, insbesondere elektronische Mittel eine selbstständige Leistung erbringen. Es kommt aber nicht darauf an, ob diese Anlage für sich allein besteht oder Teil einer anderen Anlage ist (z.B. Datenverarbeitungsanlage).
Verhaltens- oder Leistungskontrolle
Ob eine technische Einrichtung zur Verhaltens- und Leistungskontrolle bestimmt ist, muss aufgrund einer objektiv finalen Betrachtungsweise entschieden werden. Eine technische Einrichtung ist dann dazu bestimmt zu überwachen, falls sie es nach Konstruktion oder konkreten Verwendungsnachweisen ermöglicht, das Verhalten oder die Leistung von Beschäftigten zu kontrollieren.
Überwachung
Unter „Überwachung“ im Sinne des Personalvertretungsrechts werden das Sammeln von Informationen wie auch das Auswerten bereits vorhandener Informationen zum Zweck der Beurteilung des zu überwachenden Objekts verstanden.
Rechtsgrundlagen der Arbeitszeiterfassung
Beamtengesetze
In den Beamtengesetzen sind grundlegende Regelungen zur Arbeitszeit der Beamten und Ermächtigungen zum Erlass einschlägiger Rechtsverordnungen aufgeführt. So ist beispielsweise in § 87 Abs. 3 BBG geregelt, dass Näheres zur Regelung der Arbeitszeit, insbesondere zur Dauer, zu Möglichkeiten ihrer flexiblen Ausgestaltung und zur Kontrolle ihrer Einhaltung durch Rechtsverordnung geregelt wird. Dies ist durch die Bundesarbeitszeitverordnung geschehen: Eine Kontrolle der Einhaltung der Arbeitszeit mittels automatisierter Datenverarbeitungssysteme ist zulässig, soweit diese Systeme eine Mitwirkung der Beamten erfordern. Die erhobenen Daten dürfen nur für Zwecke der Arbeitszeitkontrolle, der Wahrung arbeitsschutzrechtlicher Bestimmungen und des gezielten Personaleinsatzes verwendet werden, soweit dies zur Aufgabenwahrnehmung der jeweils zuständigen Stelle erforderlich ist. In der Rechtsverordnung sind Löschfristen für die erhobenen Daten vorzusehen.
Übertragung beamtenrechtlicher Bestimmungen auf Arbeitnehmer
Nach § 19 ArbZG können in Betrieben und Verwaltungen des öffentlichen Diensts beamtenrechtliche Regelungen, z.B. die Arbeitszeitverordnung für Bundesbeamte, auf Arbeitnehmer übertragen werden. Die zuständigen Dienstbehörden, in aller Regel die Ministerien, können eine solche Regelung treffen, wenn dem keine tariflichen Regelungen entgegenstehen. Im Beispiel bleibend kann der Bund die für Beamte geltende Wochenarbeitszeit von 41 Stunden nicht auf die Arbeitnehmer übertragen, die im Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst durchschnittlich 39 Stunden wöchentlich zu arbeiten haben.
Arbeitszeitgesetz
Nach § 16 Abs. 2 ArbZG ist der Arbeitgeber verpflichtet, die über die werktägliche Arbeitszeit des § 3 Satz 1 ArbZG hinausgehende Arbeitszeit der Arbeitnehmer aufzuzeichnen und ein Verzeichnis der Arbeitnehmer zu führen, die in eine Verlängerung der Arbeitszeit gemäß § 7 Abs. 7 ArbZG eingewilligt haben. Diese Aufzeichnungspflicht besteht auch bei „Vertrauensarbeitszeit“.
Tarifvertragliche Regelungen
Nach § 6 Abs. 7 TVöD/TV-L kann durch Dienstvereinbarung in der Zeit von 06.00 bis 20.00 Uhr eine tägliche Rahmenzeit von bis zu zwölf Stunden eingeführt werden. Die innerhalb dieser täglichen Rahmenzeit geleisteten zusätzlichen Arbeitsstunden sind innerhalb eines Jahrs auszugleichen (siehe § 6 Abs. 2 TVöD/TV-L). Abweichend davon kann bei Beschäftigten, die ständig Wechselschicht- oder Schichtarbeit zu leisten haben, sowie für die Durchführung sogenannter Sabbatjahrmodelle ein längerer Zeitraum zugrunde gelegt werden. Soweit eine solche Rahmenzeit auf der Grundlage einer Dienstvereinbarung eingeführt wird, ist ein Arbeitszeitkonto einzurichten (§ 10 Abs. 1 TVöD/TV-L). Auf ein solches Konto, für das ebenfalls eine Dienstvereinbarung abzuschließen ist, werden die in § 6 Abs. 3 TVöD/TV-L aufgeführten Zeiten gebucht. Damit bildet ein solches Arbeitszeitkonto die Grundlage für eine Arbeitszeiterfassung in der Dienststelle.
Es bedarf eigentlich keines Hinweises, dass durch die tarifvertragliche Pflicht zum Abschluss von Dienstvereinbarungen die Beteiligung des Personalrats sichergestellt ist.
Rechte und Pflichten des Personalrats bei der Arbeitszeiterfassung
Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit der Beschäftigten am Arbeitsplatz sollen auf das erforderliche Maß beschränkt sein. Darauf hat ein Personalrat zu achten, wenn er sein Mitbestimmungsrecht wahrnimmt. Dieses Recht hat er im Zuge der Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen wahrzunehmen, die Arbeitszeitdaten erfassen oder die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Denn von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle geht ein Überwachungs- und Anpassungsdruck aus.
Beim Bund und einigen Ländern hat der Personalrat ein Beteiligungsrecht bei der Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen.
Nur in Berlin und Nordrhein-Westfalen bestehen besondere personalvertretungsrechtliche Tatbestände zur Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, Beginn, Ende und Dauer der Arbeitszeit zu erfassen. In einigen anderen Ländern ist in jüngster Zeit der eingeschränkt mitbestimmungspflichtige Tatbestand „Einführung, Anwendung, wesentliche Änderung oder wesentliche Erweiterung von automatisierten Verfahren zur Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten der Angehörigen der Dienststelle außerhalb von Besoldungs-, Vergütungs-, Lohn- und Versorgungsleistungen“ aufgenommen worden, der auch Grundlage für die Beteiligung des Personalrats in Angelegenheiten der Arbeitszeiterfassung sein kann.
