Neue Regeln im Umgang mit Bauprodukten

Bauprodukte sind Produkte, die hergestellt und in den Verkehr gebracht werden, um dauerhaft in Bauwerke oder Teile davon eingebaut zu werden, und deren Leistung sich auf die Leistung des Bauwerks im Hinblick auf die Grundanforderungen an Bauwerke auswirkt.

Hintergrund

Die Anforderungen an Bauprodukte sowie die Nachweise, dass diese für die bauliche Verwendung und Nutzung geeignet sind, definieren die Landesbauordnungen und die Bauregellisten. Es sollen nur Bauprodukte verwendet werden, die den allgemeinen Sicherheitsstandards entsprechen.

Nach dem bisherigen System bedurfte die Verwendung von Bauprodukten in der Regel eines Verwendungsnachweises (u.a. in Form einer allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung/abZ oder eines allgemeinen bauaufsichtlichen Prüfzeugnisses/abP) sowie einer Kennzeichnung mit dem Übereinstimmungszeichen (Ü-Zeichen).

Die Verwendung von Bauprodukten ist jedoch auch und gerade eine Frage des europäischen Binnenmarkts. So werden die wesentlichen Merkmale von Bauprodukten in harmonisierten technischen Spezifikationen bzw. harmonisierten europäischen Normen (hEN) festgelegt.

Im Geltungsbereich der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten (Bauproduktenverordnung/BauPVO), die seit 01.07.2013 an die Stelle der Richtlinie (EWG) Nr. 89/106 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte (Bauproduktenrichtlinie/BauPRL) getreten ist, enthält vor allem die Bauregelliste B Teil 1 nationale Zusatzanforderungen an Bauprodukte, die aufgrund von hEN bereits eine CE-Kennzeichnung (früher: EG-Zeichen, aus dem man ohne weiteres die Brauchbarkeit des Bauprodukts ableitete) tragen.

Die BauPRL zielte auf die Beseitigung technischer Handelshemmnisse und sollte den freien Verkehr von Bauprodukten im Binnenmarkt verbessern. Die Mitgliedsstaaten durften weder den freien Verkehr noch das Inverkehrbringen oder die Verwendung derartiger Produkte auf ihrem Gebiet behindern.

Die BauPVO soll diesen Rahmen vereinfachen und präzisieren sowie die Transparenz und Wirksamkeit der bestehenden Maßnahmen verbessern.

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Dabei dokumentiert die CE-Kennzeichnung heute (lediglich) die Übereinstimmung des Produkts mit der Leistungserklärung, d.h. die Konformität des Bauprodukts mit dessen erklärter Leistung.

Aus deutscher Sicht entsprechen viele der EU-harmonisierten Bauprodukte allerdings nicht sämtlichen Aspekten sicheren, den Anforderungen der Landesbauordnungen gemäßen Bauens. Deshalb konnten sich Bauherren, Entwurfsverfasser, Unternehmer und Bauaufsichtsbehörden bislang darauf verlassen, dass (zusätzlich) mit dem Ü-Zeichen versehene Bauprodukte das hiesige bauaufsichtliche Anforderungsniveau an bauliche Anlagen erfüllen.

Die Doppelkennzeichnung CE+Ü wurde dabei als rechtskonform bzw. unschädlich erachtet.

EuGH-Urteil vom 16.10.2014, Rs. C-100/13

Die Europäische Kommission hat indes bemängelt, dass die Bundesrepublik Deutschland für bestimmte Bauprodukte, die bereits eine CE-Kennzeichnung trügen, eine zusätzliche Kennzeichnung mit dem Ü-Zeichen oder eine besondere Zulassung verlange. Damit sei die Verwendung bestimmter Bauprodukte in Deutschland, die nur eine CE-Kennzeichnung aufwiesen, von weiteren Anforderungen und Formalien abhängig. Folglich würden diese Bauprodukte wie ungeregelte Produkte behandelt.

Die Bundesrepublik begründete ihre Verfahrensweise demgegenüber mit der beschriebenen Systematik von Landesbauordnungen und Bauregellisten. Es würden lediglich Lücken geschlossen, die aus der Unvollständigkeit der europäischen Produktnormung resultierten, u.a. im Bereich des Umwelt- und Gesundheitsschutzes.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) konnte dem jedoch nicht folgen. Er sieht einen Verstoß gegen das europarechtliche Marktbehinderungsverbot. Danach darf ein Mitgliedsstaat die Bereitstellung auf dem Markt oder die Verwendung von Bauprodukten, die eine CE-Kennzeichnung tragen, weder untersagen noch behindern, wenn die erklärten Leistungen den Anforderungen für diese Verwendung in dem betreffenden Mitgliedsstaat entsprechen. In seinem Urteil vom 16.10.2014 hat er die deutsche Verwaltungspraxis deshalb für unzulässig erklärt:

• EU-harmonisierte Bauprodukte sind demnach keine nicht geregelten Bauprodukte, sondern dürfen ohne (zusätzliche) nationale bauaufsichtliche Zulassung verwendet werden.
• Das deutsche Bauordnungsrecht darf keine weiteren produktunmittelbaren Anforderungen stellen, die über diejenigen der BauPRL bzw. der BauPVO und sonstiges EU-Recht hinausgehen.
• Im Falle der von hEN erfassten Bauprodukte ist die CE-Kennzeichnung die einzige Kennzeichnung, die die Konformität des Bauprodukts mit der erklärten Leistung in Bezug auf die wesentlichen hEN-Merkmale bescheinigt.
• Folglich bedarf es keines Ü-Zeichens, wenn Bauprodukte eine CE-Kennzeichnung tragen.
• Im Bereich CE-gekennzeichneter Produkte dürfen zusätzliche Sicherheitsanforderungen ausschließlich auf europäischer Ebene vollzogen werden.
• Aus nationaler Sicht fehlerhafte oder unvollständige hEN können allein über den in der BauPRL bzw. der BauPVO vorgesehenen verfahrensrechtlichen EU-Rahmen vorgebracht werden, d.h. über formale Einwände und die Unterrichtung der Europäischen Kommission.

Für die Umsetzung des Urteils wurde der Bundesrepublik ein Übergangszeitraum von zwei Jahren gewährt. Dieser endete am 15.10.2016.

In letzter Konsequenz heißt das:

• Für EU-harmonisierte Bauprodukte mit CE-Kennzeichnung sind ab 16.10.2016 für Produktleistungen abZ oder sonstige nationale Verwendbarkeitsnachweise, Übereinstimmungsnachweise und zusätzliche Ü-Kennzeichnungen nicht mehr möglich.
• Für diese Bauprodukte werden die Regelungen zur Ü-Kennzeichnung seit 16.10.2016 nicht mehr vollzogen.
• Ab sofort ist es seitens der Bauaufsichtsbehörden nicht mehr erlaubt, an nach EU-Vorgaben normierte, CE-gekennzeichnete Bauprodukte ergänzende Anforderungen zu stellen.
• Eine gleichzeitige Produktdeklaration von CE- und Ü-Zeichen (Doppelkennzeichnung) wird es in Zukunft nicht mehr geben.

Einschränkungen

Von dem EuGH-Urteil, das sich konkret auf Zusatzregelungen zu drei Produktkategorien bezieht, nämlich

• die Dauerhaftigkeit der Dichtwirkung von Rohrleitungsdichtungen aus thermoplastischen Elastomeren (EN 681-2:2000),
• die Eigenschaft des Glimmens von Dämmstoffen aus Mineralwolle (EN 13162:2008) sowie
• das Brandverhalten von Toren, Fenstern und Außentüren (EN 13241-1),

ist allein die bisherige Bauregelliste B (vor allem Teil 1) betroffen. Europarechtswidrig sind nur zusätzliche deutschlandspezifische Anforderungen an dort enthaltene Bauprodukte, die eine CE-Kennzeichnung tragen.

Allgemeine bauaufsichtliche Zulassungen für Bauprodukte, die nicht in den Geltungsbereich von europäisch harmonisierten Spezifikationen bzw. hEN fallen, bleiben davon unberührt, d.h. weiterhin zulässig.

Dasselbe gilt für national geregelte materielle bauordnungsrechtliche Anforderungen an Bauwerke.

Anpassung der Musterbauordnung (MBO) an die BauPVO

Aufgrund des EuGH-Urteils muss das Regelungssystem der Landesbauordnungen mit in den Bauregellisten angegebenen zusätzlichen Anforderungen an eine Vielzahl von Bauprodukten angepasst werden.

Es ist eine klare Abgrenzung zu schaffen zwischen den vom EuGH-Urteil betroffenen produktunmittelbaren Anforderungen einerseits und den Anforderungen an die Verwendung von Bauprodukten (Bauarten) andererseits. Letztere unterfallen nach wie vor der Kompetenz der Landesbauordnungen und sind daher auch im Hinblick auf EU-harmonisierte Bauprodukte erforderlich.

Bei Bauprodukten mit ausschließlicher CE-Kennzeichnung oder solchen, die nur das Ü-Zeichen tragen, wird es keine wesentlichen Änderungen zur bisherigen Praxis geben.

Bei Bauprodukten, die bislang ausschließlich das Ü-Zeichen tragen, wird jedoch auf die allgemeine bauaufsichtliche Zulassung zu achten sein.

Anpassungen und erhöhte Aufmerksamkeit werden zudem bei Bauprodukten notwendig, die neben der CE-Kennzeichnung ein Ü-Zeichen tragen mussten. Davon betroffen sind insbesondere Bauprodukte der Bauregelliste B Teil 1 und z.T. der Bauregelliste A Teil1.

Als Ausfluss des EU-Verfahrens und der drei direkt betroffenen hEN wurden zunächst die vom EuGH-Urteil benannten Regelungen in der Bauregelliste B Teil 1 außer Vollzug gesetzt und gestrichen:

• zu EN 681-2:2000: die Anlagen 1/12.3 und 1/12.4 zur lfd. Nr. 1.12.10
• zu EN 13162:2008: die Anlage 1/5.2 zur lfd. Nr. 1.5.1
• zu EN 13241-1: die Anlage 1/6.1 zur lfd. Nr. 1.6.7

Darüber hinaus hat die Bauministerkonferenz die MBO im Mai 2016 überarbeitet. Die neu gefassten Regelungen zu Bauprodukten sind nunmehr in der Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen (VV TB) konkretisiert, die auf die entsprechenden technischen Regelwerke verweist. Die normenkonkretisierende VV TB wird – nach entsprechender Notifizierung durch die Europäische Kommission – die Technischen Baubestimmungen und die Bauregellisten ablösen.

Um die in der Praxis bewährten Grundanforderungen an Bauwerke, wie Bauwerkssicherheit, Gesundheit und Umweltschutz allerdings auch weiterhin zu gewährleisten, sehen MBO und VV TB künftig u.a. vor:

• Statt wie bisher bauaufsichtliche Anforderungen an das Bauprodukt zu stellen, werden in Analogie zur BauPVO Anforderungen an das Gebäude bzw. die bauliche Anlage gestellt.
• Das bedingt eine zusätzliche Verantwortung für den Bauherrn bzw. den beauftragten Architekten/Unternehmer. Dieser hat die genehmigungsfähige Verwendbarkeit des Bauprodukts zu definieren (z.B. durch Aufführung der notwendigen Leistungsmerkmale in der Ausschreibung) und vertraglich zu vereinbaren, und nach der Bauausführung zu dokumentieren und nachzuweisen; andernfalls gilt das Bauwerk auch in zivilrechtlicher Hinsicht als mangelhaft hergestellt. Die VV TB bildet dazu die wesentliche Handlungsgrundlage. Allerdings wird eine „Übersetzung“ der Bauwerksanforderungen auf das Bauprodukt notwendig.
• Die bisherige Bauregelliste B Teil 1 mit den dortigen Prüf-/Nachweis- und Kennzeichnungspflichten entfällt.

Übergangsweise Lösungen

Wegen des gesetzlich vorgeschriebenen Notifizierungsverfahrens bei der Europäischen Kommission wird sich das Inkrafttreten der VV TB verzögern. Bis dahin bleibt die Bauregelliste B Teil 1 mit Ausnahme der Pflichten, allgemeine bauaufsichtliche Zulassungen zum Nachweis von Produktleistungen vorzulegen und Übereinstimmungsnachweise zu erbringen, in Kraft.

Ebenso erhalten bleiben die materiellen Anforderungen an Bauwerke. Insbesondere konkretisieren die Bauregelliste B Teil 1 sowie die Technischen Baubestimmungen bis zu ihrer vollständigen Aufhebung weiterhin die bauordnungsrechtlichen Anforderungen der Landesbauordnungen sowie die darauf beruhenden Regelwerke für ihre Verwendung. Die geänderte Vollzugspraxis entbindet Bauherren, Entwurfsverfasser und beauftragte Unternehmer also nicht von der Verpflichtung zur Einhaltung der Anforderungen, die öffentlich-rechtliche Vorschriften an bauliche Anlagen stellen.

Zur Darlegung des bauaufsichtlichen Anforderungsniveaus können Leistungserklärungen auf Basis von hEN bzw. Europäischen Technischen Bewertungen (ETB/dokumentierte Bewertung der Leistung eines Bauprodukts in Bezug auf seine wesentlichen Merkmale im Einklang mit dem betreffenden europäischen Bewertungsdokument) sowie abZ oder abP während ihrer Geltungsdauer herangezogen werden.

Bei abZ und abP ist in der Regel auch weiterhin vom Nachweis der bauwerksseitig gestellten Anforderungen auszugehen, wenn fest steht, dass etwaige Nebenbestimmungen nach wie vor erfüllt sind.

Außerdem ist es grundsätzlich möglich, dass Bauherren, Entwurfsverfasser oder beauftragte Unternehmer zum Nachweis der bauaufsichtlichen Anforderungen Produktleistungen durch freiwillige Herstellerangaben darlegen. Mit Blick auf den bauaufsichtlichen Vollzug, beispielsweise die Prüfung von Standsicherheits- oder Brandschutznachweisen, ist Folgendes zu beachten:

Die Darlegung freiwilliger Herstellerangaben sollte in Form einer prüffähigen technischen Dokumentation erfolgen. Hierzu können je nach Produkt, Einbausituation und Verwendungszweck Angaben darüber erforderlich sein, welche technische Regel der Prüfung zugrunde liegt und ob sowie welche Stellen für die Qualitätssicherung eingeschaltet wurden.

Als freiwilliger Nachweis können insofern beispielsweise eine abZ oder ein abP zugrunde gelegt werden, deren Nebenbestimmungen nicht mehr eingehalten werden oder deren Befristung abgelaufen ist. Die Bauaufsichtsbehörden entscheiden dann nach pflichtgemäßem Ermessen.

Freiwillige Leistungsangaben in Form einer technischen Dokumentation sind regelmäßig anerkennungsfähig, wenn

• die unabhängige Bewertung von einer anerkannten Prüfstelle (Drittstelle) nach Art. 43 BauPVO oder einer vergleichbar qualifizierten Stelle nach einer allgemein anerkannten, bekannt gemachten bzw. durch Technische Baubestimmungen eingeführten technischen Regel durchgeführt wurde, in der das Prüfverfahren zur Ermittlung der erforderlichen Produktleistung vollständig beschrieben ist – und zwar mit demselben System für die Bewertung und Überprüfung der Leistungsbeständigkeit, das in der hEN für das Bauprodukt festgelegt ist und nach dem auch die anderen Leistungsmerkmale überprüft wurden, oder
• soweit es keine allgemein anerkannte, bekannt gemachte bzw. durch Technische Baubestimmung eingeführte technische Regel gibt – die unabhängige Bewertung von einer Prüfstelle (Drittstelle) durchgeführt wurde, die den Anforderungen einer Technischen Bewertungsstelle nach Art. 30 BauPVO genügt oder eine vergleichbare Qualifikation aufweist, und die eine prüffähige Bescheinigung über die Einhaltung der Bauwerksanforderungen hinsichtlich der jeweiligen Leistungsangabe aufweist.

Ausblick

Die zur Umsetzung der europäischen Vorgaben notwendigen Novellierungen der Landesbauordnungen haben in einzelnen Bundesländern bereits begonnen.

So arbeiten etwa die Obersten Bauaufsichtsbehörden in Bayern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt mit Nachdruck an einer entsprechenden Modifizierung ihrer Landesbauordnungen. In Bayern wird die BayBO-Novelle für das Frühjahr 2017 erwartet, in Brandenburg ist die nächste BbgBO-Novelle voraussichtlich für den Herbst 2017 avisiert, in Sachsen-Anhalt gab es bereits im Mai 2016 einen entsprechenden Gesetzesentwurf.

Die Umstellung der MBO soll stufenweise erfolgen:

• Obwohl bauaufsichtliche Zulassungen seit 16.10.2016 nicht mehr erteilt werden dürfen, sollte es weiterhin möglich sein, vorhandene Zulassungen als Grundlage für die Nachweisführung von Bauprodukten bauaufsichtlich anzuerkennen, soweit sich die Herstellung der Bauprodukte seit Erteilung der Zulassung nicht geändert hat.
• Nach Ablauf des EU-Notifizierungsverfahrens soll die VV TB schnellstmöglich in allen Bundesländern bauaufsichtlich eingeführt, d.h. in eine deckungsgleiche Technische Baubestimmung und Bauregelliste „übersetzt“ werden.
• Die neuen Regelungen können erst nach vollständiger Umsetzung von MBO und VV TB in allen Landesbauordnungen gelten. Die Fachkommission Bautechnik und das Deutsche Institut für Bautechnik als die deutsche Technische Bewertungsstelle im Sinne der BauPVO beabsichtigen, zu gegebener Zeit Handlungsleitfäden zu erstellen und den Kammern sowie Verbänden der Planer beratend zur Seite zu stehen.

In jedem Fall werden sich Bauherren, Planer, Ingenieure, Prüfingenieure und alle anderen an der sog. Wertschöpfungskette Bau Beteiligten, wie Baustoffhersteller, Baugewerbe und Bauindustrie auf neue Vorgehensweisen bei der Verwendung von Bauprodukten einstellen müssen, insbesondere bei Bauprodukten mit CE-Kennzeichnung und Ü-Zeichen, um die Bauwerkseigenschaften sicherzustellen.